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在與民航資源網編輯討論時聊起了航線補貼的問題。“國外的政府補不補？怎么補？”這個事，看來國內的同行也很關注。日本作為航空事業相當成熟穩健的國家，在航空補貼的多樣性方面也有豐富經驗。除了國土交通省（下簡稱國交省）針對離島、北海道（促進北海道內地方機場開航新航線轉移支付綱要、《道內地方空港新規路線誘致促進事業補助金交付要綱》）等特殊地方的支線航線補貼計劃以外，國交省和各地的地方政府也對在地方機場開行的國際線，給予不同程度的補貼。本文將向各位介紹日本的補貼形式。中央政府對地方機場國際線的補貼日本針對少子高齡化的問題，從鳩山由紀夫內閣時代，就將“吸引外國觀光客”作為一項國策進行發展。安倍上臺后，借著2020東京奧運會的東風，更是進一步大力發展觀光業，發誓要把訪日外國旅客的數量提升到一年兩千萬人次。這些旅客從哪里來？歐美是不可能的了，日本和歐美之間的旅游交流已經很密切了；另一方面，日本除東京羽田、成田、大阪關西、名古屋有能力開行洲際航線以外，其他機場的跑道長度和保障能力都不夠保障洲際航線，如果重點補貼洲際，則有“劫貧濟富”之嫌，勢必會招致小地方的不滿。因此，安倍內閣將重心放在了東南亞、中國、韓國等地。除了對這些地方降低簽證限制（如對泰國、印尼實行15天免簽、對韓國、馬來西亞、新加坡、港澳臺實行90天免簽、大幅降低中國內地申請人的簽證條件）等行政手段以外，也通過補貼的形式，鼓勵國內外航空公司開行來往日本的航線。日本人將全國的機場分為1.主要機場：羽田、成田、關西、名古屋中部、福岡、札幌新千歲、沖繩那霸七大機場；2.地方機場：除這七大機場以外的所有機場。根據這一統計，地方機場目前在所有國際入境旅客的數量中僅占5%，約150萬人的規模。這不僅使得羽田、成田等機場的時刻極度緊張（這點將另行介紹），也使得外國人大多到訪東京、大阪等大城市，不利于地方旅游觀光事業的發展。因此，日本的航線補貼計劃以來往亞洲和地方機場的中短程窄體航線為主。針對這一點，國交省分兩階段提出了計劃，旨在幫助地方機場接受國際客人：第一階段的《為了擴大地方機場的著陸架次而進行的機場使用費減免計劃》（地方空港におけるインバウンド拡大に向けた著陸料軽減について），以全額返還航空公司的機場使用費為主，為地方機場引流。這一階段上還是純現金補貼，與國內的補貼并無二致。第一階段實施確實有不少國內外航空公司開航（如首爾仁川韓亞和大韓一共開了8個、上海浦東東航吉祥春秋國航一共開了13個，大有“日本村村通”之勢）。但第一階段也暴露了很多問題：國際旅客來了之后，當地的環境沒有跟上：在機場，有CIQ設施不足，旅客入境排隊；會外語的機場工作人員不足等問題；在市區，則有旅游景點沒有中文、韓文的指示牌、沒有公共場所的Wi-Fi等。同時，由于機場使用費按起落架次而非使用人次補貼，導致航空公司對開航后的宣傳工作興味索然，存在一定程度的資源浪費。另一方面，雖然媒體上存在著中國游客大肆購物的“爆買”新聞，但國交省的統計顯示這些新旅客多數乘搭廉價航空公司來日，對價格十分敏感。根據這一分析，國交省在第二階段中改進了之前純貨幣補貼、一視同仁補貼所有航空公司的方法，引入了《關于讓地方機場加速開航廉價航空等國際線的一攬子計劃》（地方空港におけるＬＣＣ等の國際線就航加速パッケージ），將重點聚焦在最近風頭無兩的廉價航空身上。事實上，這些廉價航空的乘客和日本觀光計劃瞄準的客群高度重合，以20到40歲、童年時深受日本文化影響、在電腦和手機的陪伴下長大的中青年為主。一方面這些年輕人具有去日本觀光的想法，對日本持有好感；另一方面這些年輕人在經濟起飛的環境下長大，初步具備了搭乘廉價航空進行出國旅行的能力；最后，在互聯網下長大的他們，和廉價航空通過互聯網宣傳、購票的營運模式不謀而合。因此，日本政府除了通過國營的“產業革新投資機構”直接參與到樂桃航空（PeachAviation，政府初期占股三分之一，之后慢慢退出，現在占股15.1%；大股東為全日空，占股77.9%）的經營中去，大力支持其開行國際廉航航線以外，也通過這一《一攬子計劃》支持海外的廉價航空公司開行來往日本的航班。《一攬子計劃》將全國既有的有CIQ設施的地方機場分為“擴大援助”（有成績且達到瓶頸，無法進一步發展）、“繼續援助”（有成績，但尚未達到瓶頸）和“扶持援助”（有意向但未著手實施）三類進行補助，將資金傾注到日本國內的基礎設施發展和旅游消費者的吸引上。在這一計劃中，三類機場將獲得一整個跨部門協作的“援助包”：1.國交省負責補貼機場的基礎設施建設和航線運作，包括地勤服務、除雪除冰、候機室、值機柜臺、安檢和行李處理系統、廊橋、接駁車等基礎設施的建設、市區交通的改善等；2.入國管理局（相當于我國的邊檢）、稅關（海關）負責在當地招募、增派人手到對應機場執行CIQ檢查工作，同時負責進行購物退稅等旅游便利措施；3.觀光局利用預算在航線的另一端（旅客來源端）舉辦公眾活動，并在公眾媒體上打廣告：圖：JNTO上海事務所做的靜岡、富山旅游廣告——東航有每日一班靜岡航線、上航有每周兩班富山航線圖：JNTO香港事務所在Facebook打的廣告：港航和香港快運各有每日一班鹿兒島航線。同時，對著陸費用等的補貼，由傳統的“按架次算”改為“按乘客量計算”，直接反映在旅客機票上的稅費減免，不再支付給航空公司。通過這樣的政策，日本的入境旅客數呈現了年20%左右的快速增長：標題意為“日本全體入境旅客、出境旅客數變化”，藍線為入境旅客，紅線為出境旅客。圖中可見日本出境旅客人數總體保持穩定，但入境旅客人數則節節攀升，顯示安倍補貼政策的成效。與此同時，在地方機場出現的旅客量四年內直接翻倍，年均增長率為20%，基本和日本全國一致，沒有形成樞紐機場獨大的現象。在航線網絡上，地方機場的國際線覆蓋也很不錯：如靜岡機場的中國航線計有臺北、上海、杭州、寧波、武漢、煙臺、西安等城市，已然成為除主要機場之外的另一選擇。這樣看來算是取得了相當不錯的成績，但同時也暴露出了一些新問題。比如，地方機場的航空公司分布不足以滿足國際旅客“不走回頭路”的需求。如不少乘客會選擇“東京進大阪出”這樣的航線，但如果經由地方機場入境，則航空公司的錯位使得不一定能夠實現開口程機票。對于這樣的問題，日本人將此稱為“行程鏈條”，委托大學教授運用數學工具加以系統性分析，但目前仍處于初步階段，沒有合適的解決方案。同時，日本人也對來日外國人的旅行特性和消費習慣進行分析，以便進一步優化補貼方向。上圖是四大機場的中國（含港澳臺）和韓國旅客分析，可見中國大陸游客“爆買”的名聲絕非浪得虛名（笑）。接下來我將介紹地方政府的補貼，并提示它和中央政府補貼的差異。地方政府對地方機場國際線的補貼地方機場的國際線除了為外國旅客進入地方機場提供了便利之外，也使得地方企業能夠更方便地去海外開展業務、市民可以方便地出國旅行、地方上具有特色的產品，也能夠通過國際貨運開拓更大的市場。地方政府決策的主要考慮因素有三：1.日本地方政府的歲入來源主要為消費稅、住民稅、車船稅等與民眾生活直接相關的稅收，如果補貼手段不為民眾理解，會直接招致縣民“濫用公帑”、“圈地自肥”的指摘。2.地方政府的稅收有限，小城市捉襟見肘的財政使得它們不可能像中央政府一樣長篇大論地進行調研考察分析，必須盡可能降低補貼政策的制定和維持成本，最大限度利用資金；3.地方政府明白中央政府在促進旅客“走進來”上，已經通過駐外使領館和國土交通省做了大量有成效的工作，因此補貼政策的重點應當盡力不與中央政府沖突，避免資源浪費。與國交省聚焦于“讓外國游客走進來”不同，地方政府對地方機場的國際線進行補貼，更多是注重“讓地方的市民走出去”。因此地方政府更注重于，將本地的稅收用在對本地企業和團體在購買機票或簽訂貨運合同時的直接貨幣補貼上，從而鼓勵民眾出國“看世面”，企業出國“談生意”，進一步服務地方經濟增長。例如，九州島上以宮崎牛肉聞名，有著首爾、臺北、香港三條國際航線的宮崎縣，就對經由當地的機場直接運往海外的貨物予以每公噸三萬日元的補貼。同時，宮崎縣對于利用宮崎機場前往海外的學生游學團體、旅行團、商務旅行等，在護照申請、機票費用上都有所補貼（http:www.miyazaki-apc.jphojo）：1.對于通過縣內的旅行社，購買了從宮崎機場出發前往海外的機票的縣內居民，可以通過“縣內居民申領護照補貼計劃”報銷5000日元的護照申請費（日本護照的申請費是16000日元）；對于29歲以下的青年首次申請的，可額外報銷1000日元。2.對于經宮崎機場直飛前往海外的學生團體旅行，每位學生最多可以通過“全球人才養成海外教育交流游學補貼計劃”獲得補助14000日元；（看看日本人的命名，真是讓反對補貼者一句話都說不出來）3.對于縣內企業前往海外的出差參展研修等活動，每位職員最多可以通過“國際線商務活動補貼計劃”獲得補助10000日元；4.參加當地的旅行社設計的通過宮崎機場往返海外的行程的每位游客，可以通過“國際線團體旅游補助計劃”領到補助5000日元。借著宮崎縣政府補貼的東風，縣內的旅行社開了不少從宮崎直接出發的線路：上方為首爾3日游、首爾4日游、首爾3日游；下方為臺北4日游、臺北4日游、法蘭克福（經首爾）8日游。另外一提，宮崎機場到首爾的往返票價一般是17000日元到兩萬日元。因此，政府就機票進行的補助，力度可以說是相當大了：上方是“護照申領補貼計劃”和“團隊旅行補貼計劃”的宣傳；中間為韓亞執飛的19800日元的首爾往返機票和易斯達航空執飛的8000日元的首爾往返機票；下方為華航執飛的27000元臺北往返機票和曼谷往返機票。同樣位于九州的鹿兒島縣，開出的補貼條件也大致相同，顯示這是日本各地方政府的共識：1.對于縣內企業前往海外的出差參展研修等活動，每位職員最多可以獲得補助15000日元；2.對于經鹿兒島機場直飛往海外的學生團體旅行，每位學生最多可以獲得補助11000日元；九州的熊本縣甚至推出了特定路線修學旅行補貼，涵蓋韓國、臺灣和廣西三地（筆者多年難得見到廣西出現，經查熊本和廣西是友好區縣，到桂林南寧有暑期修學旅行專用包機）。其他縣也有類似補貼條件。直接貨幣補貼確實是卓有成效的方法：一方面，現金補貼是縣民“看得見摸得著”的補貼，為政府免去了瓜田李下的嫌疑，降低了補貼實行的公眾阻力；另一方面，現金補貼使得資金能夠在自己的縣內“打轉”，可以促進縣內經濟的發展。例如，補貼縣民子女出國游學，除了最后執飛的航空公司獲益外，還可以補貼當地的旅行社，更可搶占“促進綜合素質教育”這一話語權高地；補貼縣內企業出國參展，除了旅行社，還可以增強縣內經濟的競爭力，“改善我縣形象”；補貼航空物流出口可以順帶補貼貨運代理、地勤、物流等一系列產業。事實上，現金補貼確實打中了縣民的痛點：日本的很多小城鎮里的中學生，事實上是沒有出過國的：由于家長的外語能力不好，使得自由行幾乎成了不可能的事情，使得出國機會以團體旅行為主，尤以修學旅行為甚。但這些修學旅行又以國內為主：在開航直飛之前，海外修學旅行需要去東京、大阪等大城市轉機才能出國。一方面羽田轉成田、伊丹轉關西這種流程極其不便的轉機設計，使得班主任老師全程陪伴學生時的身心負擔極重，帶來了教職工嚴重的抵觸情緒；另一方面大城市的國際機票由于高企的需求和城里人的高購買力，確實也是家長不小的負擔。因此，地方有國際線直飛，加上政府補貼縣民子女出國游學這一點，可以說大大降低了家長和老師的負擔。事實上，地方機場密集的亞洲航線，使得即使就讀在學費便宜的公立學校的師生，也能去海外游學了。以臺灣省為例，2016年去臺灣修學旅行的學生人數，整整比去全美國（包括夏威夷、關島和本土48州）的學生總數加起來還要多。其中可以看到，公立學校的目的地以亞洲區域為主，而美加澳新則絕大多數都是私立學校的學生。這樣的惠民政策，使得航線補貼方案一路暢行無阻；同時，有學校客流作為保底這一點，也使得航空公司能夠提供穩定的服務，為企業和其他客人提供方便。以四國島上的高松機場來往上海、香港的航線服務為例，根據香川縣政府原文，日本的團體游客和中國的個人游客，使得高松來往香港的航班上座率達到了85%，來往上海達到了82%，和國內線（東京羽田72%、成田84%）不分伯仲。總結日本的補貼形式國內航空補貼的困境國內二三線城市動用省市級政府財政，以現金形式補貼國內外航空公司開通洲際航線為主。這一模式在國內實行遭致的主要非議是1.“部分航企文過飾非，依賴補貼粉飾財務報表”、2.“動用國人的錢將國人旅行團送出去”以及3.“航線依賴補貼，沒有補貼就翻臉”三大困境。筆者縱觀國內對洲際航線補貼的目的，無非是“吸引外資”、“吸引觀光客”兩大理由。但相對于直接補貼航空公司，其實改善投資環境，直接利用大使館、領事館等在外公館和外交代表機構作為國家窗口，直接針對外國投資者進行宣傳是更好的辦法。例如，日本政府旗下有專門的日本貿易振興機構（JETRO），同時為“日本企業走出去”和“外國投資者走進來”兩方面提供服務，旨在為和洋交流提供橋梁。JETRO旗下的外資服務部門打造了“InvestJapan”（投資日本）品牌，通過海外設立據點、演講會、廣告等形式，打造日本的國際品牌。Jetro在中國區域提供的辦公室地址，可供中國企業前往日本投資時提供協助。同時可以看出Jetro針對中國企業投資日本的主要需求。可以說，日本中央政府和在外公館的密切配合，為日本打造了良好的投資吸引環境。這使得日本不需要刻意補貼洲際航線，也能源源不斷吸取海外投資，鼓勵海內外技術合作。另外，美國也在駐外使館下設有“選擇美國”專題，為外國投資者提供宣傳信息：“選擇美國”官網開宗明義，指出美國是世界上最大的單一市場。事實上，我們國家也在不斷努力——中國有“美麗中國”官方旅游介紹網站，提供英法日韓俄五種外語；商務部也在各駐外使領館設有商務參贊處，負責處理中國和對應國家之間的商務往來事宜。2016年，商務部發布了《中國省市商務概覽》，介紹各省的投資環境、主要產業和熱門需求，可惜這份報告并無外語版本。只有充分將中央政府的這一資源為地方政府所用，降低地方政府吸引外資和外國游客的門檻，才能在不花費納稅人資金補貼國際航線的情況下，真正提高地方在外國投資者和游客心中的印象，避免“花錢送國人出國”和“補貼燒完就翻臉”的問題。另一方面，“花錢請外國人送國人出國”其實并非壞事。日本地方政府的補貼經驗告訴我們，合理利用補貼，資助地方企業“走出去”辦展、洽談、做生意、資助地方學生出國學習旅行見世面，都是合情合理的資金利用方向。尤其是在國際化視野越來越重要的今天，鼓勵學生出國參加競賽、演出、論文展示等學術活動，是利于提升下一代競爭力的好事，可謂功德無量。但要真正做到“資金用到刀刃上”，實現資金的高效利用，地方政府就必須改變現有的粗放式貨幣補貼形式，從單純、直接地用貨幣補貼供給端的航空公司、轉為通過綜合性的三駕馬車：改善地方的基礎設施、海外的據點和宣傳、針對性補貼地方企業和學生來間接補貼國際航線。事實上，國際航線的開航，同樣遵循最基本的市場規律——需求和供給之間互相促進。筆者在合肥機場的第二篇文章《小城市機場機遇:美二線機場怎么利用支線航空發展》下和網友交流時，就指出夏洛特機場的本地客戶提供了國內航線需要的第一批客流，而中轉帶來的訪問便利性又帶來了更多的本地企業，從而形成了互幫互助的良性循環。總結國際航線補不補貼這個問題，日本人給出了明確的答案：該補。但日本人在補貼中秉持的“抓住最需要補貼的地方，分析其痛點”、“以綜合補貼取代貨幣補貼、以長期計劃取代短期補貼”、“以補貼消費者取代補貼經營者”的思路，配合良好的中央-地方合作和跨部門協作，使得日本的航線補貼達成了極佳的效果。另一方面，“補貼學生海外旅行”、“補貼企業出國參展”、“補貼航空貨物出口”這幾大針對性極強的操作，可以說是避免了“花錢送國人出國”這一國內批評者對航線補貼最經典的指摘，可謂是日本決策者應對公眾壓力，對政策進行微調，做事不落人口實的良好例子。對于國內最希望的“招商引資”和“提升城市形象”，日本人則是利用強大的駐外使領館網絡，通過打造“投資日本”這一品牌，將海外使領館變為國內城市的天然引資窗口。因此，在發展地方機場的航線上，有著來自中央政府和駐外使領館的大力支持，從而可以從容的發展本地產業，避免浪費公帑。我國一直以“集中力量辦大事”作為社會主義的優越性而大力宣傳。我們有著最大規模的轉移支付、有著“西部大開發”等巨型發展規劃、有著世界上最大規模的經濟、也有著世界上第二大覆蓋的駐外使領館網絡。現在就是政府秀出手腕和腦袋，證明給世界我們的協調能力和決策水平的時候了。（責任編輯：何一華HN110）

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